党的二十大报告提出，“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略”。陕西作为科教大省，勇当创新驱动发展的先锋，坚持“四个面向”，突出以企业为主体、人才为主力、市场为主导，建设全省创新驱动发展总平台——“秦创原”，打造从研发到孵化再到产业化的科创系统，努力为国家高水平科技自立自强作出贡献。从税收视角看，税费政策促进“秦创原”企业创新发展的成效如何，存在什么不足以及如何进一步完善？本调研组围绕上述问题，立足陕西“秦创原”创新驱动平台，运用问卷调查、座谈研讨、实地调研等方法，面向税务机关、纳税人、其他相关部门（组织）进行全面深入调研，在深入分析税费政策促进企业科技创新发展存在问题的基础上，提出若干对策建议。
一、调研背景 （一）“秦创原”创新驱动平台基本情况 “秦创原”是以陕西省“西部科技创新港”等创新平台为总窗口、全省高新区为重要组成部分，由政府和高校、院所、企业、金融机构共同参与的开放共享创新平台，其核心是聚焦建设立体联动“孵化器”、成果转化“加速器”和两链融合“促进器”。2021-2022年“秦创原总窗口”共新增入库科技型小微企业3000余家、高新技术企业700余家，完成技术合同交易额约238亿元，新增科技成果转化企业420余家。两年来新增市级以上新型研发机构9家、创新联合体8家、工程研究中心7家、高校科技成果转化平台23个。政府打造“秦创原”十大特色产业园，明确“3+7+N”的主导产业，以投行思维引进隆基绿能等478个项目，总投资为4652亿元。 （二）税收服务“秦创原”企业科技创新发展的措施 近年来，国家税务总局陕西省税务局围绕陕西省委省政府“秦创原”创新高地建设战略，从强化税费政策落实、优化便民办税服务、促进科技成果转化，以及人才激励、资金配套等方面，主动融入、优化服务。 1.在纳税服务方面，一是动态更新编发“秦创原”税收优惠政策汇编，与“秦创原”创新促进中心签订合作服务框架协议，出台《支持秦创原创新驱动平台发展十五条措施》，引导企业提升产业创新发展能力，加速科技成果转化，构筑创新创业人才高地，优化科技创新环境；二是依托智慧税务建设，做精做细“税务管家”服务，营造良好的税收营商环境，激发市场主体活力，积极协同陕西省科技厅、教育厅、财政厅、国资委等相关部门制定科创企业支持政策。运用“人工+智能”方式，多途径完善重点对象个性化服务，针对科创企业“专”“特”“新”特点，建立个性化服务中心，运用“专家+专管”特色服务机制，最大程度地保障税收政策精准落地，确保税收优惠政策直达快享。 2.在数据分析方面，运用“需求+数据”思维，打造标准化服务“样板间”，推动服务团队标准化。拓展“服务+分析”模式，打通税收大数据助力产业链路径。运用系统思维和集成思维优化税收服务工作，实现“管理+服务+分析”的工作链条延伸。深挖细掘税收大数据这座“金山银库”，不断盘活数据资源、挖掘数据价值。凭借对经济运行信息的及时反映、准确分析，逐渐探索形成了一套涵盖税源结构、发票申领、纳税申报、税收减免等关键指标的分析模型，客观反映“秦创原”企业发展状况，在服务科学决策方面形成独特优势。 （三）调研目的 当前，企业在科技创新发展中，尤其是在培育和引进科技人才、加速科技研发和成果转化、专利技术进步、知名品牌打造等方面存在诸多困难。如何运用好税收杠杆作用、带动企业科技创新发展是一个重要课题。本文坚持问题导向，立足近年陕西“秦创原”创新驱动平台发展情况，开展调查研究，旨在解决当前税收服务企业科技创新中存在的痛点、堵点、难点问题。
二、调研总体情况 调研组面对税务机关、纳税人、其他相关部门（组织），通过问卷调研、座谈研讨、实地走访等方式，对“秦创原”科技型企业创新发展的现状和存在的问题进行了充分调研。 （一）问卷调研 调研组设计发放《“秦创原”企业创新发展情况调查问卷》，选取“秦创原”创新驱动平台已落地的800余家科技型成长企业为样本开展问卷调查。问卷内容主要涉及企业基本情况、技术来源、面临困难、急需服务、资金来源、融资情况、资金用途、对税务机关的评价、意见建议等。调研组通过3个市级税务局22个区县局的各基层税务分局共发放1050份问卷。回收有效问卷共1012份，其中税务干部156份，纳税人846份，其他相关部门（组织）10份，调查问卷回收率为96.38%。通过SPSS软件对收集问卷进行数据分析，结果显示：83%以上的科技型中小企业表示比较了解其所能享受的税收优惠政策，并对“秦创原”建设和税务机关提供的纳税服务表示满意。同时，受调查企业对“秦创原”建设提出了三方面建议：一是简化申报资料，比如，高新技术企业、瞪羚企业等应以可量化、可证明企业实力（如审计报告、资质证书）的资料为主，减少过多的文字描述性资料；二是进一步加大产学研之间的联系和园区内成果信息公示，鼓励科技成果转化；三是打通高校教师创办科技企业的瓶颈，将高校科技人员创办企业的成果纳入各类考核体系中。 （二）座谈调研 调研组在前期与西咸新区“秦创原”创新促进中心充分沟通的基础上，结合企业类型、发展前景、科研团队实力、科技成果转化等维度，分4次共邀请100余家企业代表参与税企座谈会议。代表性企业包括：陕西聚康高博医疗科技有限公司、陕西西图数联科技有限公司、西安图宾智能科技有限公司、西安唯源水务科技有限公司等。座谈会围绕企业基本情况、技术来源、企业优势、面临困难、对税收政策的期待以及对税务机关的评价等方面展开。100余家企业代表对“秦创原”政策红利、政府扶持等方面感到满意，表示对“秦创原”相关的税收优惠政策比较了解，并肯定了税务机关的服务措施。座谈中，企业代表对当前数字化征管表示满意，建议在智慧税务建设、精细化服务、个性化服务方面持续优化。企业代表重点谈到三个方面的困难：一是人才短缺，尤其缺乏经营管理人才、财务人才、技能人才；二是投资环境欠缺，缺乏融资渠道和战略伙伴，迫切需要支持与服务，市场拓展少，产业化较弱；三是企业核心团队人员人事关系隶属于高校，无法充分享受西咸新区的优惠政策，此外还存在生活不便等困难。
（三）实地走访 调研组重点走访了“秦创原”代表性企业，了解企业生产经营情况，听取企业对“秦创原”平台建设以及税务机关工作的评价和意见建议。走访对象包括陕西同力重工股份有限公司在内的20余家企业。在实地走访企业的过程中，纳税人充分肯定了“秦创原”税务管家服务、“秦创原”十大产业园区专家服务站，认为这些举措在落实现行税收优惠政策、优化便民办税服务等方面发挥了积极有效的作用，有力支持了企业创新发展。
三、调研反映的主要问题 调查问卷结果显示，企业在融资、经营、科技创新等方面还存在一些困难。一是在融资方面，46.67%的企业急需融资服务，26.67%的企业缺乏融资渠道，只有8.5%的企业认为融资不存在困难；股东投入在企业初始资金来源中的占比为76.67%，而银行贷款的占比仅为6.67%。二是在经营方面，50%以上的企业认为，在发展阶段急需人才培训、技术咨询和市场服务等支持；部分企业认为，创新成果产业化成本太高（35.48%）、缺乏企业管理经验和市场开发人才（19.35%）、政府支持力度不足（19.35%）是企业在经营发展中面临的关键制约因素。三是在科技创新方面，70%以上的企业以自主研发为主要技术来源；部分企业认为，政策扶持（35.48%）、研发费投入（25.81%）和技术创新能力（16.13%）是影响科技型中小企业技术创新的前三大关键因素。根据调查问卷统计结果，部分企业认为，税收促进“秦创原”科技型企业创新发展仍然存在以下问题：税收优惠政策在优惠主体的设置上细化不足（30.4%），税收优惠政策覆盖面较窄（28.7%），研发费用扣除政策不够完善（39.7%），投资激励政策力度不强（21.6%），人才激励政策不足（27.3%），税费政策促进科技创新的系统性和稳定性不足（26.2%）。
（一）税收优惠政策享受主体细化不足 目前，我国促进科技创新的税收优惠政策对享受主体设置的门槛较高，仅允许未上市且通过政府相关部门认定的中小型高新技术企业享受税收优惠，且具体认定中的条件掌握较为严格。在政策实施中，多数中小型科技企业在初创期财务核算和管理制度并不健全，因此被认定为高新技术企业较为困难，无法享受相应的税收优惠政策。 （二）税收优惠政策覆盖面较窄 我国现行促进企业科技创新的税收政策主要采取减税、免税、低税率等“事后性”优惠方式，只有当科技型中小企业取得一定的收益后才能获得此类税收政策扶持，亏损企业和初创科技型中小企业基本难以获得国家给予的各类重点产业的税收优惠。然而，在我国科技型企业中，成立时间在10年以下的企业占比较高，多数科技型企业处于初创或成长的生命周期之中。现行税收政策对于成立时间较短、尚处于成长期、无法取得正常回报的科技型中小企业的扶持较少。同时，现行针对后期科技成果转化及应用环节的税收优惠政策较少，优惠力度不强，且政策覆盖范围较窄。比如，针对技术类转让的两税政策主要集中于：收入免征增值税、所得超出额度减半征收企业所得税，后者还将所得限定的技术范围囿于列举条目，局限性较大。 （三）研发费用扣除政策不够完善 我国目前激励企业科技创新的税收政策基本为税基式优惠，在税额优惠方面尚存较大的政策优化空间。当前，所有符合条件的企业都可以在研发费用实际发生额上加计75%进行税前扣除，这种面向所有企业、以固定比例扣除的方式，没有考虑到不同企业间的规模大小和项目研发难易度，从而降低了政策的针对性和有效性。而且，对于适用企业所得税低税率的高新技术企业和科技型中小企业来说，加计扣除政策与低税率优惠会形成部分对冲效应，政策激励研发投入的效果大打折扣。 （四）投资激励政策力度不强 调查问卷结果显示，80%的企业认为获取创业基金支持有一定难度，16.67%的企业认为获取非常困难。究其原因，46.67%的企业认为是创业投资机构的要求太高，23.33%的企业认为程序过于复杂。企业融资困难、资金成本高的问题限制了企业的资本投入，倒逼企业倾向于投资技术相对成熟、回报周期短、风险可控的项目，不利于科技创新发展。从税收角度看，目前相关的税收政策较少且针对性不强，对科技创新的激励力度还不够。其一，金融机构向小型企业、微型企业发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税。此政策针对所有类型的小型企业、微型企业，并非针对科技创新类企业的专门性政策。其二，对于处于初创期或技术更新快、设备更新频繁的科技创新类企业，没有出台相关的政策予以扶持。
（五）人才激励政策不足 调查问卷结果显示，64.52%的企业在发展阶段急需人才激励，而我国现行个人所得税政策对科技创新人才的激励不足。具体而言，我国激励创新的税收政策主要以企业为主体，针对人才创新激励不足；个人所得税减免项目较少，不利于激发个人参与企业科技创新的积极性。此外，企业科技人员从职务科技成果转化收入中获得的现金奖励收入减按50%计入科技人员当月“工资、薪金所得”，最高适用45%的税率。该规定仅是对科技人员取得现金奖励给予减免，对科技人员取得实物等其他形式奖励暂未有减免规定；况且，该政策仅规定了减按50%计入收入这一统一比例，对于有重大科技成果转化的科技人员的奖励力度不足，不利于调动科技创新人才的积极性。 （六）科技创新优惠政策系统性稳定性不足 首先，我国尚未建立完善有效的科技创新税收优惠政策网络，政策系统性不足。我国科技创新税收优惠政策在不同产业、行业、技术领域、企业类型等方面都有各自的适用标准，纷繁复杂且分散于流转税、所得税等各税种之中。对于科技创新企业的专项税收优惠政策，为亏损向后结转期限由5年延长至10年；其他优惠均为适用于多数企业的普惠性税收政策，没有考虑到处于不同企业生命周期以及不同规模科技创新企业的资金、风险承受、研发能力等差异。其次，税收优惠政策的稳定性不足。在已出台的促进企业科技创新的税收政策中，大多都是以“通知”及“公告”形式发布，且政策规定实施期限集中在“3年以下”，期限较短或变动过于频繁。对于研发科技类企业，税收政策的实施效果作用到企业科技创新环节需要一定时期才能显示出来，而一些处于研发初创期的科技型中小企业可能会为了获得税收优惠而在决策和研发中出现短期行为，不利于企业的长期创新发展战略规划和科技创新。
四、税收促进企业科技创新发展的建议 本次调研问卷中设计了关于“税务部门从哪些方面促进企业科技创新发展最有效”的调研问题，共列有六个选项供纳税人选择。调研结果显示，排名靠前的选项主要有：优化研发创新政策、运用优惠政策吸引人才、完善投资激励政策、增强政策系统性和稳定性等方面。调研组在调研结果的基础上，对照企业科技创新中普遍存在的问题，借鉴国内外先进做法与经验，并结合我国实际，就税收促进企业科技创新发展提出以下几方面的建议。 （一）扩大税收优惠政策覆盖面 针对优惠政策享受主体、覆盖面等方面问题，调研组建议如下。一是扩大科技成果转移转化的税收优惠政策范围，将技术秘密、专利申请权等纳入税收优惠政策的范围。二是取消主体限制，或者弱化主体身份对税收优惠政策的影响，更多地根据科技成果转移转化活动情况制定税收优惠政策。 （二）优化促进研发投入的税收激励政策 针对企业研发费用扣除等方面的问题，调研组建议如下。一是为吸引科技创新企业积极参与项目研发，建议对符合一定条件的中央驻各地科技成果就地转化应用的企业、知识产权机构、众创孵化机构、技术转移转化机构、各级各类种子创新平台、企业创新平台、研发平台等，参考《中华人民共和国企业所得税法》国家重点公共设施项目等“三免三减半”的税收优惠政策，从企业取得经营收入当年起三年内免征企业所得税，第四年至第六年减半征收。二是激励研发成果孵化应用，建立专门的机构负责统筹安排和推进合作研究项目，将重大应急性技术攻关科研经费和企业、高校、科研机构等联合实施科技成果转化时产生的所有费用全部纳入可扣除的研发费用范围内。三是探索促进高校和科研院所科技成果转化的税费政策。例如，对具有研发功能的非营利机构转让科技成果全部所得免征所得税，以解决此类非营利机构知识产权保护与科技成果转化效率之间的矛盾。四是对推进成果定价、促进成果转化（特别是职务发明成果转化）、支持国家级科创平台和重大科技项目、鼓励成果完成人（非营利机构的正式员工）创办企业、高校院所转化成果的个人补贴和个人奖励（包括非现金奖励），视贡献度减半征收或免征个人所得税。 （三）完善投资激励的税收政策 针对投资激励政策力度不强等方面的问题，调研组建议如下。一是在普惠性税收优惠政策的基础上，制定针对金融机构向科技创新类企业贷款的专项优惠政策，如加计扣除利息收入等，以激励金融机构面向科技创新类企业发放贷款的指向性，缓解此类企业融资难问题。二是适度放宽初创期企业认定高新技术企业的条件。根据《财政部 税务总局科技部关于加大支持科技创新税前扣除力度的公告》（财政部 税务总局科技部公告2022年第28号）规定，高新技术企业在2022年10月1日至2022年12月31日期间新购置的设备、器具，允许当年一次性全额在计算应纳税所得额时扣除，并允许在税前实行100%加计扣除。但根据《高新技术企业认定管理办法》（国科发火〔2016〕32号），初创期企业一般不符合认定条件。建议适度放宽初创期高新技术企业的准入门槛，使更多的科技创新类企业能够受益，增加企业健康发展的内生动力。 （四）优化吸引科技人才的税费优惠政策 充分考虑人才来源和人才紧缺程度，特别是人才引进后的育才与用才需求，参照人才认定标准，针对特殊（高端、紧缺、高层次）人才制定相应优惠政策。一是对科创类人才，对其已纳税额超过按应纳税所得额15%计算的部分给予财政补贴，并免征该补贴的个人所得税；二是对非科创类高端或紧缺人才，包括经营型人才、财务型人才、管理型人才和“蓝领”产业人才，3年内免征个人所得税实际税负超过15%的部分；三是对我国港澳台地区人才及外籍人才，对其个人所得税税负超过所在地（国）税负的部分收入所得实行免税待遇；四是利用人才安居租赁补贴、人才安居购房补贴、政府人才公寓配租等措施，加大相关房产税、房屋租赁相关税费、城镇土地使用税等财产行为税的优惠力度；五是加大对归国留学生车辆购置税的减免范围和力度，允许所有归国工作者享受同样优惠，同时将减免时限从1年延长至3年。 （五）增强税收优惠政策的系统性稳定性 加快修订完善促进科技创新的相关税收政策规定，增强政策的集成性，加快法治化建设，做好顶层设计，避免过于频繁地调整税收优惠政策。比如，在企业所得税研发费用加计扣除政策、个人所得税专项附加扣除政策、增值税留抵退税政策等调整中，均应聚焦促进科技创新目标，不断优化强化相关制度和政策，并在相关法律法规修订中不断增强政策确定性。